Voz experta: Palestina contra Estados Unidos en la Corte Internacional de Justicia
Hace poco menos de un mes, la Corte Internacional de Justicia
(CIJ) anunció que Palestina procedió a presentar formalmente una
demanda contra Estados Unidos debido al traslado de la embajada
norteamericana en Israel de Tel Aviv a Jerusalén: véase comunicado
de prensa en francés y en inglés con fecha del 28 de setiembre del
2018.
Es la primera demanda que presenta Palestina como Estado ante la
CIJ, en respuesta a una acción de Estados Unidos considerada por
muchos observadores internacionales como una verdadera "línea roja"
que ningún presidente de Estados Unidos se había atrevido a cruzar
antes del actual ocupante de la Casa Blanca, por más presiones y
solicitudes recibidas por parte de Israel.
A la fecha, Palestina mantiene relaciones oficiales de Estado a
Estado con 137 Estados, siendo Colombia el último en haber
reconocido a Palestina como Estado, el 3 de agosto del 2018.
Recientemente el jefe de la diplomacia española declaró que España
estudia la manera de liderar un proceso en el seno de la Unión
Europea (UE) sobre el reconocimiento de Palestina como Estado
(véase nota de prensa de ABC del 21/09/2018).
El reconocimiento de Palestina como Estado: algunas precisiones
Como es sabido, ni Estados Unidos, ni Canadá, ni Australia
reconocen a Palestina como Estado, al igual que los Estados
miembros de la UE.
El único Estado de la UE que sí ha reconocido a Palestina como
Estado es Suecia, en octubre del 2014 (véase comunicado oficial); los únicos Estados en
América Latina que aún no reconocen a Palestina como Estado son
México y Panamá. Nótese, en el caso de México (que desde 1988 acoge
en su capital a una “Delegación Especial de Palestina” y estableció
una “Oficina de Representación de México” en Ramallah), que esta
posición podría cambiar en los próximos meses.
En el caso específico de
Costa Rica, cabe recordar que el reconocimiento de Palestina como
Estado realizado en febrero del 2008 fue justificado de tal manera
que posteriormente a este, la mayoría de los Estados de América
Latina procedieron a responder al llamado hecho por Costa Rica,
reconociendo también a Palestina como Estado: fue el caso de
Venezuela (abril del 2009), seguida por República Dominicana (julio
del 2009), Bolivia, Brasil, Ecuador y Paraguay (diciembre del
2010), Perú y Chile (enero del 2011), Argentina (febrero del 2011),
Uruguay (marzo del 2011), El Salvador y Honduras (agosto del 2011)
y Guatemala (abril del 2013), sumándose a los reconocimientos
previos hechos por Cuba y Nicaragua (en 1988). Se trata de una
iniciativa de la diplomacia costarricense durante la administración
(2006-2010), pocamente divulgada y analizada en cuanto a sus
innegables efectos en la región latinoamericana.
Lo que Palestina le pide a la CIJ ordenar
En su demanda presentada a los jueces de la CIJ en La Haya
(véase texto completo), Palestina solicita que se
ordene a Estados Unidos que:
"51. By the present Application, the State of Palestine
therefore requests the Court to declare that the relocation, to the
Holy City of Jerusalem, of the United States embassy in Israel is
in breach of the Vienna Convention on Diplomatic Relations.
52. The State of Palestine further requests the Court to
order the United States of America to withdraw the diplomatic
mission from the Holy City of Jerusalem and to conform to the
international obligations flowing from the Vienna Convention on
Diplomatic Relations.
53. In addition, the State of Palestine asks the Court to
order the United States of America to take all necessary steps to
comply with its obligations, to refrain from taking any future
measures that would violate its obligations and to provide
assurances and guarantees of non-repetition of its unlawful
conduct".
Tal y como se puede apreciar, se trata de una petición que busca
obligar a Estados Unidos a actuar de conformidad con las
disposiciones de la Convención de Viena de 1961 y a tomar medidas
para evitar conductas similares en el futuro.
La base de competencia de la CIJ presentada
Es muy posible que Estados Unidos alegue que Palestina no es un
Estado, no es miembro pleno de Naciones Unidas y que la CIJ debe
declararse por lo tanto incompetente para conocer el fondo del
asunto. Dificultarle a Palestina el pleno reconocimiento de su
calidad de Estado y su membresía plena en Naciones Unidas
constituye una constante de la política exterior israelí y
norteamericana, con el fin de limitarle sustancialmente el acceso a
mecanismos al que puede acudir cualquier Estado en sus
controversias contra otro Estado. En esta estrategia, han podido
contar con el apoyo de Canadá, de la UE así como de Panamá que
mantienen su posición de no reconocer a Palestina. En el 2014, los
servicios del Congreso de Estados Unidos publicaron un informe
sobre las posibilidades que ofrece el marco normativo de Naciones
Unidas para Palestina, en el que leemos que:
"As one of the five permanent members of the Security Council, the
United States can play a key role in determining membership in the
United Nations. It has a more limited role in determining
membership in U.N. specialized agencies. A decision to admit a new
member in these bodies is generally made by the entire membership,
where each member—including the United States— has one vote"
(Nota 1).
En el caso preciso de la reciente demanda interpuesta por
Palestina, intentar esquivar a toda costa la competencia de la CIJ
será prioritario para Estados Unidos, dado que en la etapa sobre el
fondo, Palestina tendrá a su disposición varias resoluciones del
mismo Consejo de Seguridad que apoyan su reclamo: siendo
resoluciones que no fueron objeto de ningún veto por parte de
Estados Unidos, resultaría sumamente original el buscar oponerse
ahora a su contenido por parte del Departamento de Estado
norteamericano.
La batería de argumentos norteamericanos se centrará muy
probablemente en intentar demonstrar a los jueces que la base de
competencia usada por Palestina es débil: esta última será
brevemente expuesta en las líneas que siguen de manera a entender
mejor los alcances de esta iniciativa de Palestina.
La base de competencia utilizada por Palestina es la Convención de
Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, que suscribió y
ratificó en abril del 2014 (véase estado oficial de ratificación), así como un
Protocolo adicional a esta convención de 1961: se trata de un
instrumento adicional, al que accedió Palestina en marzo del 2018,
del que es parte Estados Unidos y que Israel no ha ratificado
(véase estado oficial de ratificación). Este
instrumento internacional permite a los Estados Partes recurrir a
la CIJ en caso de controversias sobre la implementación y/o
interpretación de la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas.
Siempre atentos a cualquier iniciativa de Palestina, la accesión de
Palestina a este protocolo fue objeto de una nota diplomática de
Estados Unidos en mayo del 2018 (véase texto), en la que Estados Unidos señala
que:
"The Government of the United States of America does not believe
the ‘State of Palestine’ qualifies as a sovereign State and does
not recognize it as such. Accession to the Optional Protocol is
limited to sovereign States which may become Parties to the Vienna
Convention on Diplomatic Relations".
Palestina respondíó de igual forma un mes después a la nota
norteamericana, recordando el voto obtenido en el 2012 sobre su
Estatuto de "Estado no Miembro Observador" en el marco de la
Asamblea General de Naciones Unidas (vease texto completo) y en la que precisa a Estados
Unidos que:
"As a State Party to the Optional Protocol to the Vienna Convention
on Diplomatic Relations, concerning the Compulsory Settlement of
Disputes, of 18 April 1961, which entered into force 21 April 2018
[for the State of Palestine], the State of Palestine will exercise
its rights and honor its obligations with respect to all States
Parties. The State of Palestine trusts that its rights and
obligations will be equally respected by its fellow States
Parties".
La reacción iracunda de Estados Unidos
Es de notar que a pocos días de presentada la demanda de
Palestina en La Haya, Estados Unidos anunció que denunciaría el
Protocolo adicional a la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas (véase nota de prensa del 3/10/2018). Un anuncio
calificado por analistas en los Estados Unidos como "...
unnecessary and potentially counterproductive for the Trump
administration" (véase el artículo de John B. Bellinger titulado
"Thoughts on the ICJ’s Decision in Iran v United States and the
Trump Administration’s Treaty Withdrawals", del 5 de octubre del
2018, disponible aquí).
En efecto, a diferencia de lo que deja entender el titular de este
artículo de USAToday, la denuncia de un tratado
internacional no surte efectos jurídicos de manera inmediata, por
lo que no se afecta mayormente la base escogida por Palestina para
presentar su demanda. El máximo asesor en seguridad de la Casa
Blanca, John Bolton, posiblemente no sea muy versado en temas
legales.
Más bien, al declarar públicamente que denunciará este valioso
instrumento multilateral, Estados Unidos da la sensación de
sentirse extremadamente incómodo con la respuesta a dar a la
iniciativa palestina. Una acusiosa jurista como la profesora Alina
Miron externó al respecto que:
"One may wonder instead why the United States have not made this
move earlier. After all, Palestine did warn them, through a verbal
note of 4 July 2018, of the dispute on the VCDR. And on the same
day, Palestine deposited with the Secretary General a declaration
recognizing the jurisdiction of the Court under the Optional
Protocol (both texts are available as annexes to Palestine’s
Application). Maybe no one in Washington considered that
Palestine’s notifications should be taken seriously. Be that as it
may, the Application was made on time and the consensual basis of
jurisdiction will be difficult to challenge" (Nota 2).
Un error de apreciación por parte de algún (a) alto (a) funcionario
(a) del aparato diplomático de Estados Unidos en Nueva York debería
de dar pie para alguna renuncia en los próximos días,
evidenciándose aún más cuán incómoda ha resultado esta demanda
planteada por Palestina ante el juez internacional. Es probable
que, en aras de disimular el malestar dentro del Departamento de
Estado, la renuncia se explique oficialmente por otros motivos.
El pasado 12 de octubre, Estados Unidos dio a conocer los términos
exactos en los que notificó su decisión al depositario de este
tratado, el Secretario General de Naciones Unidas (véase nota nuestra al respecto): los términos usados
inducen a creer (erróneamente) que esta notificación surte efectos
jurídicos de manera inmediata. La jurisprudencia internacional es
extremadamente clara en cuanto al tiempo que debe de transcurrir
antes de que la terminación de un tratado surta efectos jurídicos,
por lo que la maniobra norteamericana poco afecta la base de
competencia usada por Palestina.
Algunos detalles con relación a la accesión de Palestina a otros instrumentos internacionales
El intercambio de notas entre Estados Unidos y Palestina en el
que el primero cuestiona el estatuto de Estado al segundo no se
verificó cuando Palestina accedió en el 2014 al Pacto sobre
Derechos Civiles y Políticos suscrito en 1966, del que es también
parte Estados Unidos (véase estado de ratificación y declaraciones
emitidas): con lo cual puede persistir la duda de si Palestina sí
es considerada como un Estado para unos tratados y no para otros
por parte del Departamento de Estado. De cara a un litigio en el
que se discutirá el alcance de una objeción como la de Estados
Unidos, esta (y posiblemente otras) inconsistencia(s) podría(n)
surtir efectos desde el punto de vista jurídico: la objeción que
tenga un Estado con respecto a una determinada situación puede
surtir efectos en derecho internacional público, siempre y cuando
su autor haya sido consistente y persistente.
Con relación a otro tratado internacional clásico como lo es la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, al que
accedió Palestina en abril del 2014, al no ser parte Estados Unidos
de este instrumento (como tampoco Israel), no hubo ningún
intercambio de notas diplomáticas similar al antes referido (véase
estado oficial de ratificaciones).
En lo atinente a un tratado más reciente y particularmente temido
por Israel y por Estados Unidos, el Estatuto de Roma adoptado en
1998 (que crea la Corte Penal Internacional o CPI), Palestina logró
obtener el estatuto de "Estado Observador" en diciembre del 2014
(véase nota nuestra titulada "Palestina: estatuto de
Estado observador acordado por Asamblea de Estados Partes a la
Corte Penal Internacional (CPI)" editada en el sitio de DIPúblico).
Posteriormente, Palestina accedió a este instrumento como Estado
Parte en enero del 2015 (véase comunicado oficial de la CPI). En este caso, la
ausencia de Estados Unidos y de Israel entre los Estados Partes
descarta la necesidad, para Estados Unidos, de proceder a algún
intercambio de notas similar con la Secretaría General de Naciones
Unidas y Palestina (véase estado oficial de ratificaciones). Nótese que
el único Estado Parte a la CPI que consideró útil objetar la
calidad de Estado a Palestina fue Canadá (véase texto de su comunicación).
Con respecto a la CPI, recientemente un alto funcionario de Estados
Unidos profirió amenazas contra sus integrantes y su personal,
posiblemente en razón de las investigaciones que ha abierto la CPI
con relación a las operaciones militares israelíes en Palestina
(véase nuestra nota titulada "La Corte Penal Internacional
(CPI) toma nota de amenazas hechas por Estados Unidos", publicada
en el sitio de Monitor de Oriente).
De algunos ejercicios previos en Naciones Unidas sobre el traslado de la embajada norteamericana a Jerusalén
Como se recordará, la decisión de Estados Unidos de reconocer a
Jerusalén como capital de Israel dada a conocer al iniciar el mes
de diciembre del 2017 fue objeto de una resolución del Consejo de
Seguridad el 18 de diciembre del 2017: el texto recibió el voto a
favor de los 14 integrantes del máximo órgano de Naciones Undas,
oponiéndose únicamente Estados Unidos. Remitimos a nuestros
estimables lectores a nuestra nota titulada "Votación en el Consejo de
Seguridad sobre reconocimiento de Jerusalén como capital: 14 votos
y un veto", publicada en el sitio de DIPúblico, en la que nos
permitimos plantear algunas preguntas:
"Jurídicamente, Estados Unidos vetó una resolución que instaba a
respetar lo dispuesto por el mismo Consejo de Seguridad: estamos a
todas luces ante una situación raramente vista en Nueva York.¿Vetó
Estados Unidos la autoridad del mismo Consejo de Seguridad? ¿O el
respeto a la legalidad internacional? Esta actitud inédita que se
materializó con el recurso al veto constituye sin lugar a dudas una
verdadera bofetada al ordenamiento jurídico internacional".
Posterioremente, el mismo texto fue objeto de una votación en el
seno de la Asamblea General de Naciones Unidas, el 21 de diciembre
del 2017 (véase nuestra nota titulada "Análisis del contundente rechazo
de la Asamblea General de Naciones Unidas al reconocimiento de
Jerusalén como capital", publicada en el mismo sitio antes
referido).
Estas acciones en estos dos órganos de Naciones Unidas evidenciaron
el profundo aislamiento de Estados Unidos (y de Israel), logrando
ambos obtener únicamente a un reducido grupo de Estados para votar
en contra del texto en el seno de la Asamblea General.
Pese al repudio generalizado a su decisión, Estados Unidos procedió
a inaugurar formalmente su embajada en la Ciudad Santa en el mes de
mayo del 2018, así como dos Estados de América Latina: Guatemala y
Paraguay. El 15 de mayo del 2018, una nueva reunión del Consejo de
Seguridad - que se limitó esta vez a un intercambio de posiciones -
confirmó la situación de aislamiento de la delegación de Estados
Unidos (véase al respecto nuestra nota titulada "The transfer of the US Embassy
to Jerusalem: the need of responses from international
community").
Un reciente traslado de embajada desde Jerusalén hacia Tel Aviv
Al iniciar el mes de setiembre del 2018, Paraguay optó por retirar a su embajada de Jerusalén y trasladarla a Tel Aviv, decisión que había tomado en sentido inversa pocos meses antes sin ninguna explicación (véase nuestra nota titulada "La valiente decisión de Paraguay de restablecer su Embajada en Tel Aviv: una breve puesta en perspectiva" publicada en el sitio de Debate Global). Al restablecer su embajada en Tel Aviv, Paraguay deja únicamente al embajador de Guatemala para hacerle compañía a su homólogo norteamericano en la Ciudad Santa.
A modo de conclusión
La demanda interpuesta este 28 de setiembre del 2018 por
Palestina contra Estados Unidos viene a intentar obtener de la
justicia internacional un respaldo ante la actitud de la
administración del Presidente Trump con relación a Oriente Medio:
una manera de intentar frenar al actual ocupante de la Casa Blanca,
el cual se ha enfocado desde que asumió su cargo en enero del 2017,
en satisfacer cada una de las pretensiones de Israel, aunque ello
signifique desafiar abiertamente la legalidad internacional y el
consenso por más de 70 años sobre el estatuto particular de
Jerusalén.
La CIJ deberá ahora decidir si da trámite a esta demanda,
convocando como es lo usual, a ambas partes para acordar un
cronograma; o si opta por otra opción, la cual merecerá la atención
de muchos en Palestina y en el resto del mundo.
Notas
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Nota 1: véase BLANCHFIELD L. , BROWNE M.A.,
Membership in the United Nations and Its Specialized Agencies,
Congressional Research Service, Washington DC, june 2014, (p.12).
Informe disponible (texte completo) en este enlace.
Nota 2: véase MIRON A., "Palestine’s Application the
ICJ, neither Groundless nor Hopeless. A Reply to Marko Milanovic",
EJIL-Talk, October 2018. Artículo disponible en este enlace.
Otros artículos sobre esta temática (breve selección):
BOEGLIN N., "Le nouveau statut de membre de la Palestine aux
Nations Unies : une perspective latinoaméricaine", Le Monde du
Droit, edición del 3/01/2013, disponible aquí.
BOEGLIN N., "Asamblea General de Naciones Unidas aprueba
izar bandera de Palestina", Ius360, edición del 28/09/2015,
disponible aquí.
HUGUES D., "Did the Trump Administration’s Jerusalem
Declaration Violate International Law?", Opinio Juris, edición del
5/03/2018, disponible aquí.
MILANOVIC M., "Palestine Sues the United States in the ICJ
re Jerusalem Embassy", EJIL-Talk, edición del 30/09/2018,
disponible aquí
MIRON A., "Palestine’s Application the ICJ, neither
Groundless nor Hopeless. A Reply to Marko Milanovic", EJIL-Talk,
edición del 8/10/2018, disponible aquí.
SALMON J., "La qualité d´Etat de la Palestine", Revue Belge
de Droit Intenational / RBDI (2012), disponible (texto completo del
artículo) aquí.